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国战会论坛:蔡裕明》缅甸军事政变下的美中“稀土之争” - 海纳百川 - 言论

  • 时间:2022-09-10 15:24

缅甸军方于2021年2月1日推翻民选政府,逮捕缅甸实质领袖翁山苏姬,并宣布进入一年的紧急状态。美国新任总统拜登旋即宣布表示对于缅甸军方实施制裁,并且宣告将与伙伴国家合作共同制裁缅甸军方,美国、日本、澳洲以及印度等四国外长亦呼吁缅甸回到民主体制。或者,有学者认为,缅甸的军事政变问题乃是挫败美国在该国所推动的民主体制。问题在于,缅甸的政变真的影响拜登政府将在全球所推动的民主价值体系吗?

实际上,美国所更在乎的是缅甸的政变是否会影响美国从半导体、大容量电池、医疗用品与稀土金属的供应链,并且质疑中国在缅甸政变所扮演的“藏镜人”角色以及控制稀土的问题,这才有美国拜登政府启动对于关键供应链的审查政策。

稀土在关键供应链当中所扮演的角色

稀土(rare earth)是17种特殊金属元素的统称,并且含有独特化学与物理特征与镧元素(lanthanum),需要精确技术予以分离。稀土已成为现代消费性产品与军事武器的关键组成部分,例如,激光导引系统、个人电子产品(如iPhone)、卫星与军事武器系统,如美国的弗吉尼亚级核动力攻击潜舰、神盾级伯克驱逐舰、F-35战机与精确导引武器等。

稀土资源分散于全球各地,蕴藏量主要在中国、美国、俄罗斯、印度、澳洲与缅甸等国。2008年美国国家研究委员会(National Research Council)已提及,稀土在原材料的“关键性”角色,强调稀土具有相当高的技术与经济重要性,同时也有极高的供应风险。2016年美国国家科学技术委员会(NSTC)也承认,稀土元素及相关材料(包括铂族金属、锑、钒、钨和锗)一直属于战略关键材料。对于中国而言,从2017年开始降低自身对于稀土之开采,增加从缅甸进口稀土,并且在2020年中国所精炼的稀土即有一半来自缅甸。除稀土外,缅甸也是锡与铜等金属与矿产的出口国。

2017年12月20日美国前总统发布的第13817号行政命令,旨在确保关键矿产之供应安全。2019年美国商务部发布《确保关键矿产安全可靠供应的联邦战略》(A Federal Strategy to Ensure Secure and Reliable Supplies of Critical Minerals)计划,目标旨在强化美国制造业、国防工业与矿业的供应链弹性,减少对于中国等国家关键矿业资源的依赖。

欧盟委员会(European Commission)也正订定一项原物料战略,旨在借由行业的合作并为新的生产商提供可持续的融资,来摆脱对于中国的依赖。拥有全球稀土产量6分之1的澳洲,也与美国合作寻找新的矿藏并支持新的市场进入者。俄罗斯也宣布一项15亿美元的稀土计划,以减税和廉价贷款的方式吸引投资者。

2020年12月中国实施新的《出口管制法》,并在2021年1月中国工业和信息化部发布《稀土管理条例》,强调对于战略物资的控制权。在这情况下,中国在整个稀土供应链中已占据优势主导地位,从采矿一直延伸到磁铁制造和电动汽车组装。因此,缅甸的政变实际中美双方更为关切稀土等关键矿产。

稀土成为中国重视缅甸的源由

缅甸的克钦邦(Kachin)生产绝大多数的稀土资源,并与中国的云南省接壤,并且与中国的稀土贸易多在云南省。缅甸的稀土矿场受到缅甸军方影响,特别是2017年对于克钦邦北部所据称的“恐怖组织”的军事行动。尽管受到缅甸军方的影响,稀土的开采主要由当地的小型民兵或武装团体所进行。

近年来,缅甸与中国的关系日渐紧密,并成为中国一带一路重要的组成部分,中国外交部最近在2021年1月才刚与缅甸军方领导人举行会晤。再加上,从2015年开始中国减少开采重稀土,主因在于开采过程污染环境或对于违法开采查缉,使得中国不得不增加从缅甸进口稀土。

2019年缅甸的重稀土矿产曾经中断,导致稀土价格飙涨并造成中国原物料供应的紧张。倘若缅甸此次的政变造成重稀土生产受到破坏或干预,无论是因为政变或改变对于矿产的控制权,可能在短时间加剧稀土供应的紧张关系。于是说,当农历过年完的三月,中国工业准备开工时,是否能够保证稀土的供应无虞,成为观察中国工业发展的指标。

尽管美国、欧盟与东盟国家相继谴责政变,但倘若中国不以实际行动方式谴责或制裁缅甸的军方领导人,缅甸的稀土出口至中国应该将维持目前的状态。到目前为止,国际社会对于缅甸的压力仅止于经济方面的制裁,一方面认为难以得到中国与俄罗斯在联合国的配合,另一方面也忧虑缅甸的稀土可能影响国际贸易。即使其他国家对于缅甸的稀土实施“冲突矿产”(conflict mineral)类型的限制,在短时间内难以找到可替代缅甸的稀土供应。

稀土将成为中美关系的指标?

尽管缅甸在全球稀土产量不算高,但是缅甸却拥有全球稀土产量更少的“重稀土”。缅甸的重稀土开采后再出口至中国进行冶炼,再输出至其他需求的国家。再加上中国于上个月公布《稀土管理条例》,将对于稀土的开采与冶炼实施总量指标管理,实施稀土资源地与稀土产品的战略储备,换句话说,中国实可将稀土作为美国与中国全面关系的“武器”。

根据中国海关署的统计,2020年中国出口稀土为35,448吨,较2019年减少23%。也就是说,中国的确可以与缅甸军方合作,共同控制全球稀土资源,这也是拜登政府不愿对于缅甸军方政府施加更大压力的源由。

然而,就在缅甸爆发军事政变后,中国工信部与自然资源部于2月19日表示将增加两成稀土开采、冶炼分离的总量。看起来,中国似表达对于美国的善意,一方面以法律的形式表示可以管制稀土的出口,另一方面可以采取政策或命令的方式来增加稀土的开采,借此缓和拜登上台后不确定的美中关系,或者这是另外一种“养、套、杀”的策略,让华府不要感觉到稀土的供应问题,而试图创建全方位的稀土供应链。

美国总统拜登在2月10日宣布针对中国成立一支国防部特别工作小组,并检讨美军面对北京挑战的战略方针。就在缅甸军事政变后以及所引发的稀土危机,该小组应会检讨稀土的供应在美中关系当中所扮演的角色。美军应也认知到,依赖稀土的武器系统将会使得美国面对中国处于战略劣势,而倘若两国因为台海或南海争端而爆发长期性战略冲突,美军可能无法获得长期稳定的稀土供应,这就会缺少武器的零件或系统。

在第二次世界大战快结束的时候,德国由于无法获得足够的石油,很大程度上让德国陷入瘫痪,未来的稀土可能在美国与中国的关系上扮演类似的关键性角色。仅在空对空的领域,根据目前中国所拥有的飞机与无人机的数量,可能增加美军对于空对空导弹的消耗库存之需求,也可能成为美军评估是否介入台海或南海区域冲突的指标。

于是可以这么来说,表面上缅甸的军事政变是一场民主体制的讨论,也是拜登政府是否坚守民主价值的起手势。但是,深层的却是一种地缘政治结合关键性矿产的竞逐。

稀土供应链是一个破坏环境的产业,并受到技术的复杂性,西方国家技术短缺以及垄断性市场所影响,美国想要创建“非中国”的稀土供应链尚须一段时日,亦需要美国、欧洲与日本等工业国家的政府支持与技术合作。台湾稀土进口量不大,多从中国与日本进口,但考量进口的稀土多用于高科技产品,政府或可鼓励研发替代性原料与开发稀土回收技术,或思考两岸针对稀土进行科技合作的可能性。

(作者为实践大学高雄校区会计暨税务学系副教授,国战会专稿,本文授权与洞传媒国战会论坛、中时新闻网言论频道同步刊登)


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